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摘要：改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，国家对粮食流通体制进行了一系列的改革。相应地，粮食行政管理体制的管理方式和手段也发生了很大的变化。为进一步完善我国粮食行政管理体制，本文阐述了粮食行政管理体制改革的理论基础，剖析了我国粮食行政管理体制存在的问题与原因，探讨了粮食行政管理体制改革的对策措施。
关键词：粮食行政管理 管理体制 粮食流通管理
农业是国民经济发展的基础，粮食是基础的基础。妥善地解决粮食问题，是关乎市场稳定、国计民生、经济发展和国家安危的大事。解决粮食问题是个复杂的系统工程，尤其是在社会主义市场经济条件下，如何对粮食进行行政管理是摆在我们面前的重大课题。
一、粮食行政管理体制改革的理论基础
行政管理体制也称政府体制，是指行政系统的职能配置、权力划分、组织结构、运行机制等的关系模式。具体到粮食行政管理体制，就是指与粮食流通相适应的政府组织体系、运行机制和管理制度。按照经济学的理论，政府的经济职能主要有：提高效率，增进公平，促进宏观经济的增长与稳定。在市场经济条件下，要提高效率，就必须培养市场体系，对市场运行进行监管，维护正常的市场秩序。要增进公平，就需要通过税收和转移支付等手段来调节社会的收入分配。要促进宏观经济的增长与稳定，就需要使用财政政策、货币政策以及国际经济政策等政策工具来干预和管理经济。
经过多年的改革，我国已经建立起了社会主义市场经济的基本框架。市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济；是以法制为基础的规制经济；是以利益为导向的经济。在市场经济条件下，需要以政府所担负的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能为基础，通过归并、调整和整合现有的政府职能和机构，构建与之相适应的高效率的政府管理体制。
三、粮食行政管理体制存在的问题及原因
1、粮食行政管理法律依据不足
迄今为止，除《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》外，我国还没有一部专门的法律来规范粮食系统的相关行为。目前，我国粮食行政执法的依据是国务院2004年颁布的《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》），但在执行的过程中，出现了覆盖面有限，执法规定不到位，实际操作性不强等问题。例如，《条例》第四十一条中规定，未经粮食行政管理部门许可或者未在工商行政管理部门登记擅自从事粮食收购活动，由粮食行政管理部门查出的，移交工商行政管理部门予以处罚。这使得监督检查权与行政处罚权相分离[4]。粮食行政管理部门没有直接处罚权，对于外地到本区域设点收粮和流动收粮者就不能进行有效管理。
2、粮食行政管辖范围有限
《条例》规定“粮食经营者指从事粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的法人、其他经济组织和个体工商户”，但目前粮食行政管理部门仅仅能够从事政策性用粮的购销活动，并对从事粮食收购、储存、运输的活动进行管理。而其他从事销售、加工、进出口的粮食经营者，却不在粮食行政管理部门的管辖范围内。这种设置，使粮食行政管理部门难以对粮食经营者进行全面管理。
3、地方粮食行政管理执法主体缺位
目前，我国县一级粮食局有部分已经被划入了事业单位，不再隶属于行政机关，导致行政管理执法主体缺位，因而造成人员编制空缺，财政经费缺乏，不能很好地落实社会粮食统计和粮食流通监督检查等职能。粮食行政管理部门虽然组建了粮食稽查机构，但没有组建相应的法制处（科）室，很难开展案件审核、复议、诉讼、听证和监督等工作。
4、粮食行政监管难度大
粮食流通过程，一般需要经过收储、加工、运输、销售等环节，对各个环节进行监管，难度较大。个体粮商数量及需要监管的粮食品种多，监管工作任务繁重，造成了监管难度大。
5、粮食流通管理不完善
（1）粮食流通管理与市场化运作要求存在较大差距。粮食的市场化经营要求具有与之相适应的、完善的粮食流通管理措施和办法，而现行的粮食流通实际运作中还沿用过去的一些传统做法，在一定程度上制约了粮食流通的发展。
（2）粮食流通中存在着资源浪费和粮食的无序流动。具体表现在：一是粮食流通体系中各组成部分之间联系不够紧密。二是粮食物流管理的规章制度不健全。三是各自为政的多主体经营，导致粮食无序流动难以控制。四是一些粮食设施建设缺乏科学的论证和有效的管理，造成了资金和资源的浪费。
（3）粮食流通设施整体上还比较落后，不能适应粮食流通现代化的要求。具体表现为粮食流通设施缺乏、运输方式落后和粮食装卸储运不能衔接配套，设施布局与粮食流通的需要也存在一定差距，并且还缺乏稳定的粮食流通基础设施投资机制。
我国的粮食宏观管理实行的是中央与地方共同负责的体制，地方对粮食的行政管理实行的是粮食省长负责制。从粮食省长负责制多年的管理实践来看，存在着职责不清、调控体系不够完善、粮食宏观调控的专业性和权威性不足等问题。
四、完善我国粮食行政管理体制的对策措施
1、建立粮食行政执法主体，实行垂直管理
从粮食行政管理面临的问题中，我们可以看出目前粮食行政管理部门存在着人员偏少，经费不足与职能增多、工作量加大的矛盾，例如，我国很多县一级粮食局已不隶属行政机关，失去了行政许可和行政执法的主体资格；粮食行政部门执法人员还没有统一的着装；办公经费严重不足等，不利于对全社会粮食流通的有效管理。所以，要加强粮食行政管理首先要解决粮食执法主体资格、人员编制以及经费问题。
为建立健全粮食收购资格审核管理、粮食行政执法监督检查、粮食质量监督检查、粮食行政执法案件合议、粮食行政处罚听证、粮食行政复议、粮食行政执法评议考核和粮食行政执法奖惩等有关粮食行政执法的各项工作制度，建议省一级粮食管理机构成立粮食执法指挥中心，统一领导粮食监督检查工作。由上一级粮食局督促政府统一检查各个市县的工作职能、机构、人员的落实情况，在实际粮食执法工作中，上级粮食局必须统一协调指挥各个县市行政执法大队在重点地区的活动。在辖区内乡镇设立或聘用粮食行政执法协管员，形成自上而下的执法体系。
2、健全法规体系，强化对粮食市场的监督检查
目前要进一步修改完善已有的法规，解决好粮食行政管理部门监督检查权和处罚权分离的问题，建议明确由粮食局主管或牵头执法。最好赋予实施粮食监管的国家主管行政机关以统一的粮食专管职权，进一步明确职责。
建立健全一整套与粮食行政执法政策法规相配套的具体执法工作制度。完善执法工作流程，从制度上规范执法行为。还要在购销经营环节中，依照相关粮食流通管理政策和法规，建立规范的政策法律制度，使粮食经营者在经营活动中有法可依，有章可循，违法违章必究，逐步建立良好的粮食流通秩序。
3、建立完善的粮食储备机制，加强中央与地方储备粮管理
依据《中央储备粮管理条例》的规定，实行的是分类管理，中央储备粮由国家粮食行政管理部门和中央储备粮公司负责，地方储备粮由各级地方粮食行政部门负责。对储备粮进行分类管理，造成了国家粮食行政管理部门有权但没有足够的人员进行全国范围内监管，地方粮食行政管理部门有人但却无权实行属地管理，造成行政资源浪费、监管不力[6]。另外，对粮食储备主体的支持政策不同，也会影响管理效率。对执行相同储粮业务的中央与地方企业政策支持程度不同，导致中央企业的积极性高，地方企业积极性较差，再加上地方财政紧张等原因，地方储备粮管理公司特别是粮食主产区地方企业的储粮能力与积极性远远没有发挥出来。这直接造成了中央储备粮数量过大，中央政府财政负担较重，而主产区地方粮食储备下降明显，总量偏少。建议将中央储备粮根据属地原则，由当地粮食行政管理部门管理，在地方粮食行政管理部门内部设立中储粮管理职能部门，由国家粮食行政管理部门和中央储备粮公司负责业务指导。
4、建立健全粮食市场流通体系，发挥市场机制基础性作用
粮食市场放开后，各地及时建立了粮食收购市场准入制度，积极培育和促进多元化粮食市场主体的发展，加强对各类粮食市场主体的管理，规范粮食市场交易行为。区域性粮食批发市场，其他各类现货市场、期货市场及电子商务也有不同程度发展。但粮食市场仍然存在盲目重复建设现象，缺乏科学的规划和指导，粮食市场主体发育不全，非国有资本所占的比例还较少，市场竞争不够充分，市场功能不完善，粮食交易方式相对单一。要加强粮食批发市场建设，大力拓展服务功能，推进粮食电子商务的发展，建立完善的粮食现货与期货交易的市场体系，构建起全国统一的粮食现货交易平台。区域粮食市场构建要坚持以市场决定价格为原则，可采取现货交易、远期合约交易和网上交易等多种形式。粮食行政管理部门要制定科学的粮食市场流通体系建设规划，加大对市场流通体系建设的支持力度，促进各类市场协调发展，形成各层次市场有效联结机制。
5、构建粮食信息服务体系，完善粮食市场信息监测和预报预警系统
粮食信息系统包括粮食生产信息系统、粮食市场信息系统、粮食科技信息系统和粮食环境信息系统等。每个子系统由信息收集、传输与储存以及信息发布与服务系统构成。由于政府自身的信息收集处理能力有限，很容易导致政府失灵。为避免政府失灵，粮食行政管理机构要建立与完善粮食信息收集、分析、发布方面规范的程序与法规。建立与壮大粮食市场信息专业工作队伍，以提升信息采集、分析、预测水准。建立粮食市场信息定期发布制度，形成具有权威性的粮食市场供求和价格信息发布体系。构建面向全社会的粮食市场信息服务体系，让公众方便地获得免费、真实、及时和全面的粮食信息，以引导粮食生产者和经营者准确把握粮食供求动态，科学地进行决策。
在粮食信息系统的基础上建立科学的粮食市场信息监测和预报预警系统。无论是中央政府还是地方政府，都应该指导建立科学、正确、有效的粮食供求总量平衡和市场预警机制，制定粮食应急保障预案，确定粮食预警调控指标，以应对重大自然灾害和其他突发事件引起的粮食市场供求异常波动，确保在紧急情况下的粮食安全。要切实加强对粮食有关数据的宏观分析，加强对多渠道粮食流通的动态监测。对监测结果要进行综合分析，一旦发现逼近“安全警戒线”时，能及时发出预警信号，并采取相应的调控措施。
6、加强粮食流通统计工作
区域内的粮食经营业主是粮食流通基础统计数据的提供者。通过普查掌握他们的情况是粮食行政管理部门的重要工作。整个统计工作要面向基层，县、区粮食部门要开展对所辖区域的摸底调查，掌握所辖区域国有、非国有粮食经营企业、粮食加工企业、粮食转化企业、个体粮食经营户等各类涉粮经营者的基本情况，筛选重点统计单位，指导被统计单位按照国务院《条例》和统计制度的要求，建立统计台账，增强粮食企业依法报送统计数据的意识，定期向当地粮食行政管理部门报送有关统计报表，逐步形成完善的社会粮食流通统计工作体系，全面反映本地区粮食流通概况。要进一步改进统计方法，完善统计手段，切实加强统计监督，提高粮食统计数据的透明度。通过多种相关媒体定期发布粮食购销月度数据，引导粮食生产、流通和消费。
为更好地开展粮食统计工作，建议地方政府粮食行政管理部门将统计机构单独设立并增设专职统计人员，足额拨付统计调查经费，添置必要的硬件设施，以利于统计工作的顺利开展。同时组织专家对统计人员进行必要的业务培训，使他们尽快熟悉统计制度、统计报表、数据的录入、存储等基本的业务技能，不断提升自身的业务素质，以便统计人员顺利完成各项统计工作。
县级粮食行政管理部门一方面要完善对统计任务执行人的奖惩制。对能及时完成统计工作、统计数据质量高的给予奖励，对工作懒散、统计错误多、数据处理不及时的给予必要的惩罚。要加大对所有调查对象统计数据的审核力度，确保数据从源头上就真实可靠[7]。
7、粮食行政管理部门应加强协调
针对目前粮食行政管理的现状，必须要加强协调。一是做好政府部门间的横向协调。粮食行政管理机构应协调其他有关执法部门参加监督管理活动，共同完成粮食监督管理工作任务。二是做好中央政府与地方政府的纵向协调。由于中央政府与地方政府是两个不同层次的利益主体，在实际中必然存在利益差别，粮食行政管理工作需要这两类利益主体的相互支持和配合。
8、加强粮食标准化体系建设，建立粮食质量安全体系
粮食标准化对提高粮食产品质量，促进粮食产品的公平竞争起着重要作用。围绕优质专用小麦、稻谷、玉米等主要粮食作物发展的各个环节，在制定粮食标准规范的基础上，建立起注重实效的粮食标准推广体系，快速准确地为涉粮企业和农户提供标准化信息服务。
严格遵守国家粮食质量标准，有利于促进国家粮食安全，维护健康的粮食流通秩序。建议在我国设立分层级的粮食质量监管体系，由粮食经营者进行初检、县级以上粮食行政管理部门进行专业化的检测，国家可在特定区域根据需要建立国家级的粮油质量监测机构，负责本区域或国家委托区域的粮油质量监测。国家粮食行政主管部门对粮油质量监测进行指导。建议由粮食行政管理部门建立粮食质量检测报告制度，对粮食进行采样检测，并建立起数据库。
9、根据粮食产业链整合粮食行政管理权限
《条例》规定“粮食经营者指从事粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的法人、其他经济组织和个体工商户”，为不人为地切断粮食产业链的内在联系，加强行政执法效能，建议凡是《条例》规定的粮食经营者都要划归粮食行政管理部门执法监管，以降低管理成本，提高行政效率和质量。
参考文献：
[1]孙晓娟，朱明仕中国特色社会主义行政管理体制的基本特点[J]学习与探索，2011，（3）：74-76
[2]张国庆公共行政学（第三版）[M]北京：北京大学出版社，2007
[3]董中华对我国粮食立法有关工作的几点建议[J]中国粮食经济，2010，（7）：20-22
[4]张小华，陈林对完善地方粮食储备管理制度的探讨[J]粮食问题研究，2010，（5）：30-32
[5]鲍春来试论现行法律体系下粮食法之构建[J]中国粮食经济，2010，（7）：16-17
[6]刘安贵粮食流通统计质量的远虑近忧[J]中国粮食经济，2009，（10）：48-50
[7]赵东霞我国政府行政管理体制创新的路径抉择[J]中外企业家，2010，（4）：166-167
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